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노무현 정부의 공공갈등관리 평가 <맹인안마사와 스포츠마사사의 갈등도>

작성자
:  건직연중계실  작성일 : 2006/10/19  조회 : 234641 

노무현 정부의 공공갈등관리 평가

저 자 박진 (미래전략연구원 연구위원/KDI국제정책대학원 교수)

출 처 미래전략연구원

발간일 2006/09/05

출간형태 보고서

종 류

목 차

1. 머리말
2. 네 가지 국정원리별 평가
1) 원칙과 신뢰
2) 공정과 투명
3) 대화와 타협
4) 분권과 자율
3. 맺음말



요 약

노무현 정부는 갈등관리 역량은 준비되어 있지 않은 상태에서 참여형 국정운영의 수문을 연 결과로 갈등의 홍수를 겪었다. 그럼에도 불구, 나름대로 갈등문제 해결을 위해 노력하였다. 이러한 노무현 정부의 갈등관리 노력을 네 가지 국정원리에 의해 절대평가해 보면, 매우 주관적이기는 하나, '보통'을 근소하게 하회하는 평점을 매길 수 있지 않을까 한다. 임기 초반에는 '다소 낮음'에 해당되었으나 최근에는 '보통' 수준으로 개선되었다고 생각된다. 1년 반 후 임기 전체를 평가할 때는 지금까지의 부족함이 메워져 있기를 바란다.




본문내용

1. 머리말

노무현 정부는 권위에 의한 통치의 막을 내리고 본격적인 참여의 시대를 연 정부로 기억될 것이다. 그러나 그러한 功의 뒤에는 공공갈등으로 점철된 정부라는 그림자도 있다. 노무현 정부가 출범한 2003년부터 새만금, 부안 방폐장, 교육행정정보시스템(NEIS) 등 굵직한 공공갈등이 불거지기 시작했으며 노사관계에서도 5월 화물연대, 6월 조흥은행과 철도노조, 8월 2차 화물연대 파업 등 분규가 끊이질 않았다. 정부, NGO, 지역주민, 언론 등 우리 사회 모두의 갈등관리 역량이 미처 준비되지 있지 않은 상태에서 갑자기 갈등의 홍수를 겪게 된 셈이다. 이에 맞서 정부도 나름대로 갈등해결을 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 그렇다면 출범 3년 반을 막 넘긴 상황에서 노무현 정부의 갈등관리에 대해서는 몇 점을 주어야 할까?

평가기준으로는 노무현 정부의 네 가지 국정원리를 채택하였다. 노무현 정부는 '모든 분야와 과정에서 관철되어야 할' 네 가지 국정원리로 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율을 설정하고 있다. 우리 시대가 요구하는 가치를 잘 반영하고 있다고 생각된다. 이 네 가지 국정원리는 공공갈등관리에 있어서도 그대로 적용되어야 한다. 그렇다면 노무현 정부는 스스로 내걸고 있는 4대 국정원리를 갈등관리 분야에도 제대로 적용하였는가? 매우 주관적이기는 하나 그간 갈등사례를 바탕으로 나름의 평가를 내려 보았다.


2. 네 가지 국정원리별 평가

1) 원칙과 신뢰(주1)

노무현 정부는 갈등관리에 있어 원칙을 지켜 신뢰를 받고 있는가? 먼저 원칙 있는 정부란 타협하는 정부와 상충되는 것이 아니라는 점을 강조하고자 한다. 정부가 전체 국익을 위하여 결정한 사항은 일부 이해당사자의 반발이 있더라도 무시하고 '원칙'을 가지고 강력하게 추진해야 한다고 믿는 사람이 있다면 갈등관리의 중요성을 이해하지 못하는 사람이다. 원칙을 가진 정부라도 이해당사자의 반발이 정책추진에 걸림돌이 될 상황이라면 당연히 이해당사자의 입장을 어느 정도 수용해야 한다. 그러나 원칙 있는 정부는 이해당사자가 가지고 있는 교섭력(bargaining power)에 해당하는 수준의 요구만을 받아 들인다. 예컨대 교육행정정보시스템(NEIS)의 성공을 위해서는 교사들의 협조가 매우 중요하기 때문에 일부 전교조의 입장을 수용하는 것은 원칙 있는 정부라도 불가피한 선택이다.

그러나 실제 교섭력을 넘어 서는 협상결과를 얻기 위해 법과 원칙이 정한 수준 이상의 투쟁을 하는 이해당사자들의 시도는 철저하게 무위에 그치게 하는 것이 '원칙 있는 정부'이다. 예를 들어 농민단체가 국회의원들에게 압력을 넣어 쌀 협상안 국회비준을 지연시키고자 하는 것은 민주주의 사회에서 지극히 자연스러운 일이다. 국회와 과천 청사 앞에서 합법적인 시위를 하는 것도 얼마든지 인정할 수 있다. 그러나 고속도로를 점거하고, 경찰을 폭행하는 일은 합법의 범주를 벗어나는 일이다. 이러한 불법적인 의사표현을 하는 이해당사자들은 불법행위에 대한 처벌을 받아야 할 뿐 아니라 불법행위로 인해 대정부 협상에 있어서 이익을 얻어서도 아니 된다. 마찬가지로, 불법은 아닐지언정 협상결렬을 목표로 하는 이해당사자들에게도 손해가 돌아 가도록 하는 것이 원칙 있는 정부의 자세이다.

이해당사자들이 불법적 혹은 무리한 집단행동을 하는 이유는 그것이 목적달성에 효과적이기 때문이다. 집단행동은 이해당사자의 절박함을 알리고 갈등이 파국으로 치달을 경우 정부가 입게 될 피해를 미리 알려 주는 효과가 있다. 최근 시각장애인들이 강물에 뛰어 든 것은 안마사 자격문제가 목숨을 걸 정도로 중요하다는 점을 밝힌 것이다. 한편 2005년 11월 전교조가 교원평가 시범실시에 반대하며 연가투쟁을 시도한 것은 교원평가 강행시 학교가 겪게 될 혼란을 보여 주기 위한 것이었다. 미국이나 이탈리아 등에서는 파업의 사회적 비용을 줄이기 위해 가상파업(virtual strike)을 시도하는 일까지 있다.

이러한 집단행동을 최소화하기 위해서 정부는 무엇보다 먼저 이해당사자와 정부간의 논의창구를 만들어야 한다. 그러나 아무리 정부가 논의창구를 만들어도 이해당사자가 타협을 거부하고 집단행동으로 나가는 것이 유리하면 대화에 응할 리 없다. 이해당사자들에게는 자신들의 절박감을 최대한 과장하고 정부를 압박하기 위하여 집단행동을 택할 유인이 상존하고 있다. 따라서 정부는 이해당사자가 가지고 있는 이해관계와 강도 그리고 파국비용을 정확하게 파악하는 능력을 길러야 한다. 그리고 집단행동에 흔들리지 말고 이해당사자와 논의를 해야 한다. 이러한 평판 없이는 이해당사자들을 대화 테이블로 끌어 들일 수 없다. 이렇게 보면 '원칙 있는 정부'라는 평판은 공공갈등 해결의 시작이다. 정부가 원칙 없이 이해당사자에게 굴복하기를 반복하게 되면 이해집단은 정부에게 무조건 버티면 무언가를 얻을 수 있다는 잘못된 믿음을 형성하게 된다.

그러나 우리 정부는 이러한 집단행동에 매우 약한 모습을 보여 왔다. 그 이유는 정부가 공공갈등 협상을 반복적인 것(repeated game)이 아니라 일과성(one-shot game)으로 인식하기 때문이다. 공직자들은 한 보직에 대체로 1년 남짓 머물게 되므로 이해당사자와의 협상에서 원칙을 훼손하고라도 일단 문제를 봉합하는 데에 중점을 두는 경향이 있다. 더구나 대통령 등 정치권이 이러한 집단행동에 민감한 모습을 보일 경우 공직자들의 태도는 더욱 약해질 수밖에 없다.

그러나 집단행동에 굴복하는 정부의 태도는 모든 공공갈등에 부정적인 영향을 미치게 된다. 화물연대 파업, 농민시위, 시각장애인 생존권갈등은 관련 부처가 각각 건교부, 농림부, 보건복지부로 나뉘어 있으나 많은 이해당사자의 눈에는 하나의 '정부'만이 협상 상대일 뿐이다. 따라서 한 부처가 원칙을 훼손하고 양보를 하게 되면 이는 정부에 대한 평판에 악영향을 미쳐 다른 부처의 협상력도 떨어트리게 된다. 그러나 해당 부처는 문제를 일단 봉합하는 데에 신경을 쓸 뿐, 정부 전체의 장기적인 협상력을 고려하지 않는 경향이 있다.

예를 들어 2006년 7월 시각장애인들의 생존권 관련 갈등을 해결하는 보건복지부의 태도 역시 같은 맥락이다. 보건복지부 장관은 현장을 찾아가 시각장애인의 모든 요구를 수용하였고 이에 시각장애인들은 농성을 풀었다. 직업선택의 자유를 존중한 헌재의 결정이후 보건복지부는 시각장애인의 생존권을 보장하기 위한 협의체를 신속히 구성했어야 했다. 시각장애인보다 10배는 많은 스포츠마사지사 등 관련 업역과의 협의 없이 이 문제는 해결될 수 없다. 이러한 논의 과정 없이 시각장애인의 요구를 모두 수용한다고 발표하는 것은 갈등을 '봉합'한 것에 불과하다. 그 과정에서 보건복지부는 한강이나 지하철 선로에 뛰어 드는 극한투쟁이 정부를 설득하는 데에 매우 효과적이라는 시사점을 미래의 공공갈등 이해당사자들에게 보여 주었다.

또 다른 예로 2004년 한탄강댐 건설과 관련된 사항을 지속가능발전위원회에서 국무조정실로 넘긴 것도 원칙을 상실한 처사였다. 당시 관련 당사자들은 최종 결정을 한탄강댐갈등조정소위원회에 위임하고 소위원회가 제시하는 결과를 수용하고 그 결정에 반대하는 행동을 하지 않는다는 합의를 했었다. 그러나 그 후 철원군, 환경단체 등 반대측에서는 합의를 깨고 논의기구에 참여를 거부한다. 당시 청와대는 이 문제를 국무조정실에 이관하여 논의한다는 결정을 내려 합의된 원칙을 훼손한다.

갈등을 제대로 해결하기 위해서는 정부도 '원칙 있는 정부'라는 평판(reputation) 관리를 해야 한다. 우리 정부에게는 무리한 요구를 해 보아야 통하지 않으며 집단행동을 동원할 경우 결국 손해를 본다는 인식을 심어 주어야 한다. 장관들에게 이러한 평판관리를 기대하기는 어렵다. 임기도 짧을뿐더러 정치적 파장을 탐색하지 않을 수 없기 때문이다. 결국 이는 대통령에게 달려 있는 문제이다.

2) 공정과 투명

노무현 정부는 갈등관리에 있어 공정하고 투명한가? 공공갈등의 경우에는 정부가 직접적 이해당사자인 경우가 많으므로 공정성 이슈는 조정역할을 수행해야 할 청와대 등과 같은 상급기관의 갈등관리를 평가하는 데에 더 적합하다. 노무현 정부는 가급적 약자의 편에 서려고 하는 정부로 이해되고 있다. 공공갈등의 경우 청와대는 해당 부처와 반대편에 서 있는 지역주민, 시민사회단체의 의견도 충분히 청취하려고 하는 경향을 보인다. 이러한 점에서 현 노무현 정부의 공정성을 인정할 수 있다.

그러나 노무현 정부가 NGO나 노동조합에 편향된 것이 아니냐는 지적도 없지는 않다. 청와대에는 시민사회수석실에서 사회갈등을 점검·조정하고 있다. 그러나 시민사회 단체와의 교량역할을 하는 수석실에서 사회갈등도 조정한다는 조직구성 자체가 공정성면에서 문제를 가지고 있다는 지적을 받을 수 있다. 그 한 예는 2003년 5월 청와대가 교육행정정보시스템(NEIS) 관련 교육부와 전교조의 갈등을 조정하려 했던 사례에서 잘 나타나고 있다. 당시 청와대는 전교조의 입장을 대폭 수용하는 쪽에 무게를 두었으며 그 결과 교총은 물론 교육부 공무원들조차 반발하는 합의안을 이끌어 내었던 것이다. 결국 당초의 합의는 파기되고 전교조는 약속위반이라며 더욱 강경투쟁으로 선회했던 기억을 가지고 있다. 청와대는 행정부는 쉽게 굴복시킬 수 있으나 시민사회단체나 지역주민은 쉽게 굴복시킬 수 없기 때문에 조속한 문제해결을 위해 부처의 양보를 요구하기 쉽다. 집권 초기이던 2003년에는 이러한 경향이 더욱 두드러졌으나 최근에는 그러한 편향성이 크게 나타나고 있지는 않는 것으로 판단된다.

한편 정부는 각종 문제해결 기구에 이해당사자를 포함시키고 이들의 의견을 수렴하고자 하는 태도를 보였다. 그러나 그 절차를 투명하게 하는 데에는 아직 부족함이 남아 있다. 대화와 타협이라는 절차는 만들어 놓았으나 아직 그 진행과정의 투명성에는 아직 다소간의 부족함이 있다고 판단된다. 예컨대 한미 FTA와 관련해서도 합의형성 절차가 생략되었거나 불투명하였다는 지적에서 자유롭지 못하다. 그러나 전반적으로 갈등관리의 투명성은 지난 어느 정부보다는 높은 것으로 인정할 수 있다.

3) 대화와 타협

노무현 정부는 갈등관리에 있어 대화와 타협을 강조하고 있는가? 상대적으로 이 분야에서는 좋은 평가를 받을 만 하다고 판단된다. 다만 협상의 기술은 다소 부족하였다. 정부가 문제해결을 앞당기기 위하여 다소 조급한 전략을 사용했기 때문이다. 또한 대화와 타협을 하기 전에 논리적으로 진실을 규명하는 노력이 다소 부족하였다. 갈등해결을 위해서는 먼저 이해당사자들이 사실을 공동으로 확인한 후 가치관과 이해관계를 협상에 의해 조정해야 한다. 그러나 사실에 대한 공동확인(joint fact-finding) 없이 바로 협상에 돌입하게 되니 합의가 어렵게 되는 것이다.

예컨대 방폐장의 경우 3,000억원이라는 지원금을 먼저 제기함으로써 지자체간 경쟁을 유도할 수 있는 기회를 놓쳤다. 예컨대 지원한 지자체 중에서 입지여건상 문제가 없는 곳을 복수로 선정한 후 지원금을 낮게 요구하는 지자체를 선정하는 일종의 저가입찰 방식을 공공갈등 해결에 도입할 수 있는 기회였다. 그러다보니 정부예산이 과도하게 집행된 것도 문제려니와 앞으로 유사한 사례의 기준점을 제공하게 된 것은 더욱 큰 문제였다. 예컨대 앞으로 원전을 추가 건설할 경우 방폐장 보다 더욱 위험한 원전을 건설하는 것이니 3,000억원보다는 훨씬 더 받아야 하겠다는 원전 유치 지역주민의 입장도 나오고 있다.

교육행정정보시스템(NEIS)도 잘 못된 협상이 발생한 대표적 사례이다. 대화와 타협을 위해 전교조에게 명분을 줄 필요가 있었고 이를 위해 새로운 시스템 구축을 결정함으로써 국고를 낭비하였다. 새로운 시스템은 교무/학사, 입·진학, 보건 등 개인정보보호와 직결된 3개 영역을 NEIS에서 제외하고 학교별로 혹은 몇 개 학교별로 서버를 둔다는 내용을 골자로 하고 있다. 정작 개인정보보호면에서는 크게 진전이 없으면서 비용만 많이 드는 합의안이라고 할 수 있다. 민주주의에는 비용이 존재하듯이 대화와 타협에도 비용이 존재한다. 따라서 이해당사자의 입장을 반영하는 차선책이 도출된다면 이는 민주주의의 비용으로 받아 들일 수 있다. 그러나 합의도출을 위해 사실이 왜곡되는 것은 민주주의의 비용이라고 인정하기 어렵다.

이와 같이 일부 협상내용에 문제는 있었으나 현 정부는 갈등관리에 있어 대화와 타협을 강조하는 국정원리를 매우 잘 유지하고 있다고 판단된다.

4) 분권과 자율

노무현 정부는 갈등관리에 있어 분권과 자율을 시행하였는가? 노무현 정부는 역대 어느 정부보다 분권과 자율을 강조하고 있다. 그러나 청와대가 갈등관리의 중요성을 크게 인식하다보니 분권과 자율이 지켜지지 않는 경우가 많았다. 예컨대 2003년 노무현 대통령이 직접 해인사를 방문, 서울외곽순환도로상의 사패산 터널에 대한 불교계의 이해를 구한 것은 당시에는 일부 좋은 평가를 받기도 했으나 분권과 자율의 잣대로 보면 크게 잘 못된 것이었다. 사패산터널 백지화가 노무현 대통령의 대선공약이었으니 대통령이 나서지 않을 수 없었던 점도 일부 이해는 된다. 그러나 사패산 사례와 같은 문제해결 방식이 반복될 경우 공공갈등 해결은 더욱 어려워진다. 공공갈등의 이해관계자들이 모두 대통령이나 국무총리를 바라보게 되기 때문이다. 대통령이나 국무총리가 갈등사안에 일일이 직접 개입하게 되면 각 부처의 공무원들은 소신을 가지고 이해당사자와 대화할 수 없다. 다행히 이러한 문제는 2003년에 비하여 최근 다소 개선되어 가고 있는 것으로 보인다.

갈등관리의 법·제도는 물론이요, 관행도 정착되어 있지 않은 한국적 현실에서 분권과 자율의 가치는 상대적으로 크지 않다고 항변할 수 있다. 어느 정도는 중앙 조정기구의 노력이 필요한 것도 현실이다. 그러나 앞으로 우리 사회의 갈등 양상은 더욱 복잡하고 첨예해질 것이므로 각 분야별로 갈등조정 능력이 필요하게 될 것이다. 그리고 이러한 능력은 분권과 자율에 의하여 함양된다. 청와대나 국무조정실은 단기적인 문제해결에 매달리기 보다는 부처별로 갈등관리를 할 수 있는 역량을 쌓아 가도록 지원하는 데에 역할을 다해야 할 것이다.


3. 맺음말

노무현 정부는 갈등관리 역량은 채 준비되어 있지 않은 상태에서 참여형 국정운영의 수문을 연 결과로 갈등의 홍수를 겪었다. 그럼에도 불구 나름대로 갈등문제 해결을 위해 노력하였다. 4대 국정원리를 기준으로 노무현 정부의 갈등관리를 아래와 같이 5단계 절대평가해 보고자 한다. 매우 주관적이기는 하나 원칙과 신뢰에서는 매우 낮은 평가를, 반면 대화와 타협에서는 매우 높은 평가를 할 수 있겠다. 공정과 투명에서는 보통의 평가를, 분권과 자율에서는 다소 낮은 평가가 적절하다고 판단된다.



종합적으로 볼 때, '보통'을 근소하게 하회하는 평점을 매길 수 있지 않을까 한다. 임기 초반에는 '다소 낮음'에 해당되었으나 최근에는 '보통' 수준으로 개선되었다고 생각된다. 과거 어느 정부보다 공공갈등이 빈발하는 시대적 운명을 타고난 정부라는 점을 감안하면 그다지 실망할 결과는 아니다. 특히 원칙과 신뢰에서 분발을 요한다. 1년 반 후 임기 전체를 평가할 때는 지금까지의 부족함이 메워져 있기를 바란다.




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